用专门法律规范中轴线保护

10月1日，由北京市第十五届人民代表大会常务委员会第三十九次会议通过的《北京中轴线文化遗产保护条例》（以下简称《保护条例》）施行。《保护条例》共31条，分为总则、保护规划和保护措施、传承利用和公众参与、法律责任、附则5章，对中轴线的保护对象、保护措施等做了详细规定。《保护条例》的颁布，标志着北京中轴线文化遗产保护传承进入新阶段。

规范中轴线文化遗产保护

北京中轴线文化遗产，是指北端为北京鼓楼、钟楼，南端为永定门，纵贯北京老城，全长7.8公里，由古代皇家建筑、城市管理设施和居中历史道路、现代公共建筑和公共空间共同构成的城市历史建筑群。

对于北京中轴线文化遗产的保护对象，《保护条例》第三条共八款进行了详细规定：北京中轴线包括北京鼓楼、钟楼、地安门外大街、万宁桥、地安门内大街、景山、故宫、太庙、社稷坛、天安门、天安门广场建筑群、正阳门、前门大街、天桥南大街、天坛、先农坛、永定门御道遗存、永定门等；以北京中轴线为骨架对称展开的历史城廓、历史街巷、城市标志物或者标志性建筑群；依托北京中轴线标志性建筑构成的重要景观视廊等。

“中轴线上的文化遗产构成要素非常复杂，包括古建筑及近现代重要史迹、遗址、历史街区、历史道路和广场等要素。保护级别也不尽相同，既有故宫、天坛等世界文化遗产，也有市级文保单位，还有非文物建筑、其他物质形态载体。保护法规有时候要求不完全一致，还有一些规定，如《北京市公园条例》《北京市古树名木保护管理条例》等，对老街区内的文化遗产保护不一定十分有针对性，使得北京中轴线文化遗产保护面临政出多门、保护要求不一等问题，因此还有进一步具体化和明确化的立法空间，需要有一部专门的法律来规范中轴线文化遗产的保护。”在近日北京中轴线文化遗产传承与创新大赛组委会举办的北京中轴线文化遗产大讲堂上，中国人民大学法学院教授、文化遗产法研究所所长王云霞如此解读。

《保护条例》的制定和颁布也是出于现实需要。北京中轴线在年时就已经被列入《中国世界文化遗产预备名单》。《世界遗产公约》及其《操作指南》要求申报国必须建立有效的保护管理体系，包括法律、科技、行政和财政措施。国家文物局在年通过了《世界文化遗产申报工作规程（试行）》，其中第十九条规定，申报的遗产地必须颁布实施文化遗产保护的地方专项法规和规章。因此，需要对标《世界遗产公约》及其《操作指南》和国内相关申报要求，建立完备的管理机制，便于在激烈的竞争中脱颖而出。

“《保护条例》的实施是北京市文化遗产保护的一件大事，对中轴线的保护至关重要。”北京市文物协会会长孔繁峙说，中轴线是北京这座历史名城最精彩的景观，也是北京传统文化和现代文化“活”的载体，见证了北京文化中心建设的发展历程和城市的巨大转变，对中轴线的保护也是对北京这座历史名城的保护。

加强统筹协调，推进中轴线整体保护

《保护条例》规定，建立北京中轴线保护议事协调工作机制，统筹、协调北京中轴线保护的重要事项。市文物部门主管北京中轴线的整体保护工作。规划自然资源、住房城乡建设、财政、文化和旅游、园林绿化、交通、水务、教育、城市管理等有关部门应当按照各自职责，做好北京中轴线保护相关工作。王云霞认为，这条规定建立了常态化的统筹协调机制，并且明确了主管部门的职责，为中轴线文化遗产设定了保护机制，是《保护条例》的一大特色。

对北京中轴线保护对象如何实施保护？《保护条例》第十四条第一款规定，对不可移动文物、历史建筑、古树名木，按照文物保护、历史文化名城保护和古树名木保护等相关法律法规予以严格保护。第十五条规定，在北京中轴线保护区域内进行工程建设的，建设单位应当按照有关规定报请市文物部门组织考古调查、勘探。第十六条规定，在北京中轴线保护区域内进行工程建设的，建设单位或者个人应当按照城乡规划、文物保护和历史文化名城保护等相关法律法规的规定报请审批。第十七条规定，北京中轴线保护区域内的现有建筑物、构筑物或者其他设施不符合北京中轴线保护管理规划要求的，所在地的区人民政府或者产权单位可以依法通过申请式退租、房屋置换、房屋征收等方式组织实施腾退或者改造。“对各类型文化遗产如何进行保护，与其对应的相关现行法律法规中已经有明确规定，是文物的适用《中华人民共和国文物保护法》，是历史建筑的适用历史文化名城保护的相关规定。涉及到相关建筑物、构筑物的腾退或者改造的，《北京市历史文化名城保护条例》也有更为详细的规定，只需要按照相关规定依法办事就可以。在这些问题上，《保护条例》没有规定比之前已有法律更严格的保护措施，以尽量避免影响中轴线上人们的生产、生活，在一定程度上减轻了居民的压力。”王云霞说。

促进公众参与中轴线的传承利用

现今对中轴线文化遗产的保护非常注重传承利用和公众参与，在这方面，北京市也做了诸多探索。在东城区，鼓楼推出“时间的故事”展览，10件藏品、48件辅助展品和装置、6个数字影片和12个交互体验展项，吸引很多市民游客“打卡”。北京西城区文化和旅游局携手北京河图推出“万象中轴”数字文化体验项目，市民、游客下载专用App，即可体验虚拟与现实结合、历史与当下辉映的数字中轴线，感受“活”起来的中轴线文化。北京市文物局、北京中轴线申遗保护工作办公室自年起还举办“北京银行”北京中轴线文化遗产传承与创新大赛，目前年大赛正在进行中。今年大赛设置了场景业态、助力申遗、视觉影像、中轴创意和数字文创五大赛道，共征集到件作品，向公众传播了中轴线文化遗产价值，促进年轻人了解北京中轴线、热爱北京中轴线，助力北京中轴线保护传承，助推北京中轴线申遗。中轴线文化遗产的传承和公众的参与，是《保护条例》中最多的一部分，体现了对中轴线传承利用和公众参与方面的重视。比如《保护条例》第十九条规定，市人民政府和保护对象所在地的区人民政府应当在保护优先的前提下，采取下列措施，促进北京中轴线文化遗产的传承利用和公众参与，包括统筹推进国有不可移动文物、历史建筑采取不同形式向公众开放，现状尚不具备开放条件的，逐步创造条件向公众开放；鼓励非国有不可移动文物、历史建筑向公众开放。第二十一条规定，鼓励保护对象的所有人、管理人、使用人以及其他保护责任人开展北京中轴线的遗产价值发掘、阐释和传播活动，运用传统与现代展示手段，采取多种方式向公众提供北京中轴线的历史文化信息。

《保护条例》第二十四条规定，本市设立北京中轴线文化遗产保护基金，鼓励、支持单位和个人对北京中轴线保护、修缮、展示、研究、交流和传承等活动提供资助。捐赠人、受益人依照有关法律法规的规定享受税收优惠。“在文化遗产的保护上，捐赠人、受益人享受税收优惠在我国大部分地方只停留在政策层面上，并没有落实到法律法规中，但是《保护条例》明确承认了可以享受税收优惠，这是对捐赠人的鼓舞和激励。”王云霞说。

《保护条例》第二十六条规定，北京中轴线保护区域内的居民对遗产保护和利用工作享有知情权、参与权和监督权。北京中轴线保护区域内的街道办事处、社区居委会应当通过多种形式，组织居民参与遗产的保护、利用，以及遗产价值的发掘、展示和传播，加深居民对遗产价值的认同感，提升居民的获得感、幸福感。“这些规定有利于调动社区居民参与遗产保护的积极性，关键是要求社区居委会、街道办事处通过各种形式组织居民参与遗产的保护利用以及价值诠释、传播，以加深居民对遗产价值的认同感。居民对遗产价值的认同非常重要，只有高度认同遗产价值，认识到遗产的保护与传承对于提升生活品质和社会发展的意义，才能使遗产保护和传承成为自觉的行动，真正与居民的幸福生活联系在一起。这个制度设计体现了遗产保护共治共享的基本理念。”王云霞说。